Instabilidade política e negacionismo prejudicaram Plano Nacional de Adaptação ao clima

por Amanda Nascimento – Jornal da USP

Iniciativa criada para mitigar os impactos climáticos no Brasil sofreu, especialmente no governo Bolsonaro, com a queda do financiamento público

Uma pesquisa da USP analisou o volume, a distribuição e a evolução do financiamento público para a adaptação climática no Brasil entre 2016 e 2020. O período coincide com a implementação do primeiro Plano Nacional de Adaptação (PNA), criado para orientar iniciativas de gestão e mitigação das mudanças climáticas em longo prazo. Mesmo nesta época, os resultados revelam que o dinheiro público destinado para adaptação diminuiu.

O financiamento público durante os quatro anos totalizou US$ 992,8 milhões, dos quais 81% vieram de fontes nacionais. Juntos, o Ministério do Desenvolvimento Regional e o Ministério das Cidades receberam 44% do orçamento. Em seguida, vieram o Ministério da Cidadania e o Ministério da Saúde, que representaram 25,3% e 25,2%, respectivamente, das despesas orçamentárias. O Ministério do Meio Ambiente, responsável pela criação e pela fiscalização do plano, ficou com apenas 0,17%.

Marina Briant, mestre em Sustentabilidade pela Escola de Artes, Ciências e Humanidades (EACH) da USP e autora da pesquisa, atribui esta inadequação ao que ela caracteriza como a instabilidade política e a ascensão de discursos negacionistas climáticos em nível federal — especialmente a partir de 2019, quando Jair Bolsonaro assumiu a presidência.

As evidências validam sua hipótese: a maior queda nos gastos relacionados ao PNA ocorreu entre 2019 e 2020, quando o governo Bolsonaro estava no comando da gestão orçamentária. Quando comparado ao período anterior, nos governos de Dilma Rousseff e de Michel Temer, os cortes equivalem a uma baixa de 43,7%.

“É um plano [PNA] construído por um governo historicamente progressista, mas que passa todo o seu período de implementação nessa turbulência política que o País viveu entre 2016 e 2020. Foi a tradução da extrema-direita no Brasil, pela polarização e pelos cortes expressivos de orçamento na agenda ambiental e climática nos primeiros dois anos do governo Bolsonaro”, contextualiza a pesquisadora em entrevista ao Jornal da USP.

Ela considera que a verba destinada à adaptação climática — no período analisado, 0,008% do Produto Interno Bruto (PIB) brasileiro — está longe do ideal. Relatórios como o do Grupo Banco Mundial defendem o investimento de, em média, 1,4% do PIB anual em países em desenvolvimento, a fim de conter a crise climática.

No mesmo período, o único índice relacionado à adaptação climática no Brasil que observou aumento foi o financiamento internacional. França e Alemanha foram responsáveis por quase 90% do valor estrangeiro recebido. A maior parte (88%) se concentrou entre 2019 e 2020.

Marina Briant acredita que a explicação por trás do fenômeno esteja nas operações firmadas pelo países com governos subnacionais, como é o caso do governo do Paraná. “Ao verem um governo que não tinha apetite para mudança climática, em vez de canalizar o recurso via federal, [esses países] fizeram operações subnacionais.” Outra possibilidade é que trata-se de orçamentos represados, autorizados posteriormente. “É uma questão principalmente administrativa”, sugere.

“Vimos como o Plano Nacional de Adaptação, nesse período analisado, na verdade era uma colcha de retalhos que buscava conciliar interesses muito distintos e tentava colocar todo mundo sob o mesmo guarda-chuva com o pretexto de adaptação” – Marina Briant

O Plano Nacional de Adaptação (PNA) foi firmado na Conferência das Partes (COP21), em Paris, como a resposta do governo federal para a vulnerabilidade nacional frente à mudança do clima. Elaborado em conjunto com a sociedade civil, setor privado e governos estaduais, hoje chamado de Plano Nacional de Adaptação à Mudança do Clima, o instrumento ainda sofre com a falta de atualizações regulares e adoção inconsistente de suas metas contra a crise climática. “Às vezes a gente observa essas políticas nascendo e assume que elas vão ser acompanhadas de mais recursos para implementação. ‘Puxa, agora o Brasil tem um plano’. Voltamos um pouco no tempo para mostrar que não foi bem assim.”

Com a junção de dados do orçamento federal — fornecidos via Lei de Acesso à Informação (LAI) — e do financiamento internacional, Marina Briant pode analisar o fluxo de finanças destinadas ao PNA. Durante sua investigação, um padrão se tornou notável: a sobreposição da agenda climática com outras pautas no plano de adaptação. “A agenda de adaptação tem uma pegadinha, porque ela sobrevive escondida em algumas linhas orçamentárias. Adaptação pode ser aumentar a segurança hídrica ou aumentar a segurança diante de desastres, diferentemente da agenda de mitigação climática, que envolve transformação econômica para que ela aconteça”, diz a pesquisadora.

A comprovação dessa sobreposição está nos cortes de cada pasta, já que as linhas de adaptação do Ministério do Meio Ambiente e do Ministério da Ciência e Tecnologia foram as que mais sofreram com a queda na verba. Para a pesquisadora, a contribuição do seu trabalho é a identificação de quais agendas sobreviveram melhor diante dos cortes — o que seria uma lição de como enfrentar governos negacionistas, mostrando a possibilidade de integrar a adaptação a essas linhas orçamentárias.

Desenvolvimento e adaptação

Somado a isso, a diferenciação da agenda de desenvolvimento da agenda de adaptação é, para ela, um ponto muito importante. “O Brasil tem políticas nacionais para o desenvolvimento socioeconômico, que poderiam existir num mundo onde não houvesse mudança do clima. Mas, como o mundo está aquecendo, acima dessas políticas, o País também adiciona uma camada que são as políticas de adaptação a esses impactos”, explica. Ainda que essas duas agendas sejam duas coisas separadas — apesar de próximas —, na prática, elas se unem tanto intencionalmente quanto por conveniência. “Para os governos é muito cômodo que a adaptação seja vista como sinônimo de desenvolvimento, porque daí isso significa menos recursos e mesmo financiamento”, continua ela.

O artigo publicado no periódico científico Climate Policy é parte da dissertação de mestrado de Marina Briant. Alexandre Igari, professor do curso de Gestão Ambiental da EACH, é seu orientador e também coautor do artigo. Para ele, uma das principais contribuições teóricas do trabalho é mostrar o quanto o orçamento é uma representação quantitativa detalhada das disputas e das preferências dos nossos representantes políticos.

Ele ressalta que fatores como a ambiguidade nos parâmetros de alocação dos recursos podem dar espaço à discricionariedade, isto é, conferir ao agente público a liberdade de escolher a conduta mais adequada. “O que a pesquisa mostra muito bem é o que pode acontecer quando a gente estabelece um plano de ação climática, que tem diversas agendas já em andamento e são só renomeadas, reetiquetadas, sendo agora pertencentes ao orçamento climático”, diz o professor.

O artigo Can climate adaptation finance survive denialist governments? Lessons from Brazil está disponível neste link.

Mais informações: marinavbriant@gmail.com, com Marina Briant, e alexandre.igari@usp.br, com Alexandre Igari